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2015.07.21

安保法制について政府の思惑と法制局の考えは違うのではないかな

 これもなんとなく思っていたことだが、めんどくさいので書かなかった。しかしちょっと書いておこう。安保法制について政府の思惑と法制局の考えは違うのではないかなということだ。
 あえて書こうかなと思ったのは、今回の安保法制を理解する上で、中国海洋侵出への対抗という文脈は違うのではないかと思うからだ。いや、それも正確な感覚ではない。政府側はそういう文脈を与えることがわかりやすい説明だと思っているだろうが、実際の法案を書いた法制局はそう考えていないのではないかというか、そんな違和感である。実際に法案の原文を読んだときからその違和感を持っている。最初に弁解を記すならごく印象にすぎないのではあるが、少し文章的に補ってみよう。
 この印象が濃くなったのは、井上武史・九州大学大学院法学研究院准教授の見解を見てからだった(参照)。世の中は、安保法制は戦争法だとか違憲だとかいう観点で井上教授の意見を受け止め、その先にろくでもない事態もあった(参照)が、重要な指摘はそうした文脈ではないように私には思えた。報道ステーションよりもしかするとこのブログのほうが息が長いかもしれないので、あえて全文引用しておきたい。


憲法には、集団的自衛権の行使について明確な禁止規定は存在しない。それゆえ、集団的自衛権の行使を明らかに違憲と断定する根拠は見いだせない。集団的自衛権の行使禁止は政府が自らの憲法解釈によって設定したものであるから、その後に「事情の変更」が認められれば、かつての自らの解釈を変更して禁止を解除することは、法理論的に可能である(最高裁が「判例変更」を行うのと同じ)。そこで問題の焦点は、集団的自衛権行使を禁止する政府見解が出された1972年と現在との間に、解釈変更を基礎づけるような「事情の変更」が認められるかであるが、約40年の間に生じた国際情勢や軍事バランスの変化に鑑みれば、おそらく認められるだろう。政府は、新たな憲法解釈の「論理的整合性」を強弁するが(違憲説の根拠もこれである)、これが戦略的に誤りであった。「事情の変更」に基づく解釈変更であると言い切っていれば(つまり、初めから従来解釈からの断絶を強調していれば)、従来解釈との整合性が問われる余地はなく、その後において実質的な政策論議が展開されたかもしれない。この点、過去の解釈に拘る内閣法制局に引きずられ過ぎたのではないか。もちろん、政治的には難しかったのかもしれないが。ある憲法解釈が妥当か否かは、憲法学者の多数決や学者の権威で決まるものではない。重要なのは結論を支える理由や根拠である。集団的自衛権の行使許容論(上記)が憲法上可能な主張であることも紹介してほしい。安全保障という高度に政治的で、また、刻々と変転する国際情勢の動きに機敏に対処しなければならない課題を、憲法解釈という枠組みで論じることの是非こそが問われるべき。70年前の憲法の文言や40年前の解釈との整合性に腐心するのは、意味ある議論ではない。「歯止め」については、それを憲法に求めるのではなく、選良である国会議員や首相・大臣の判断をもう少し信用してはどうか(それが民主主義であり、たいていの国はそうしている)。重要な決定を迫られる緊張感に耐えてこそ、民主主義は逞しくなるのではないか。

 いくつもの論点が読み出せるが、現下の話題の関連で私が気になったのは、以下の部分である。

この点、過去の解釈に拘る内閣法制局に引きずられ過ぎたのではないか。もちろん、政治的には難しかったのかもしれないが。ある憲法解釈が妥当か否かは、憲法学者の多数決や学者の権威で決まるものではない。

 今回の法案の全文を読んだ人が意外に少ないのも奇妙だったが、私がこの国会審議が始まる際、全文読んだとき、なぜこういう微に入り細に入る形になったのか疑問だった。
 法改正とはそういうものだというのはあるかもしれないが、新ガイドライン問題から政府の言動を見てきた印象とは、異なる思考が法制局に感じられたからだ。私の印象をまとめると、すでに書いてきたように、今回の法制にはなんら新味はなく、弥縫策をとりあえず法の形にまとめてみた程度の代物である。卑近な言い方をすれば、法制局側としては、長期政権になったので、ようやく仕事ができるな、がんばって仕事すっか、ということではないかと思えた。
 ということと逆に、この法改正を政府側がやや過剰に意味の読み取りをしているという印象にもなった。
 ちょっと勇み足的に言うなら、法制局としては安倍政権が長期政権であることの利点だけに関心があって、安倍政権の意向にはそれほど関心はないどころか、それをそれほど重視してなかったのではないだろうか。逆に安倍政権としてはこの法制を政治的な貢献として世界に示したいという思惑があり、そこにずれがあったのではないだろうか。
 井上教授の意見で特に興味深いのは、私のように法制局側で考えるよりも、民主主義国家の行政の意義から思考している点で、そこから「政治的には難しかった」つまり、内閣法制局に安倍政権側が折れたように見ていることだった。
 関連して今回の法制で興味深かったのは、外務省の意向が随分強いように思えたことだった。「ああ、これはあれかもしれないな」と思ったのだった。この「あれ」はややこしい。
 法制局はある意味奇妙な組織で、たたき上げ的な純粋官僚がなく、その性質上ということもあるが、各省庁の参事官以上の出向で成り立っている。実質は、法務省、財務省、総務省、経済産業省の4省なのだが、2013年8月に安倍首相の思い入れということだろう異例の事態として外務省の小松一郎氏が長官となった。その後はいろいろ世間の話題となったが、彼は2014年6月23日に死去した。言うまでもなく、小松氏は安倍首相と思い入れをほぼ一にして集団的自衛権の行使容認に積極的だったが、志半ばで倒れた。
 後任は当然というか、次長順送りで、2011年から次長だった法務省出身の横畠裕介氏が長官に就いた。問題は、今回の法改正で小松一郎氏と横畠裕介氏の采配が反映しているのか、そうなら、どのように反映しているかということである。もちろん、そんな反映などあるわけないというのが建前だし、昨今の世論ではほとんど注視されていないというか、そこが注目されないのはなんでなんだろかと、私はずっと疑問に思っていたので、まあ書いてみるかなと思ったわけである。
 こういう道筋でとりあえず考えるという背景には、横畠裕介氏にそもそも采配するような思い入れの有無があるのかという疑問がある。正確に言うと、その疑問がずっと脳裏にあった。あまりよい典拠ではないが、ある意味わかりやすい記事が雑誌『選択』記事に残っている。「《罪深きはこの官僚》横畠裕介(内閣法制局内閣法制次長)「憲法の番人」復活を画策する次期長官(2015年7月号)」(参照)である。

 首相官邸と内閣法制局の主導権争いという、「古くて新しい」対立が勃発した。国連平和維持活動(PKO)協力法の改正を目指す野田内閣に対し、法制局がこれに抵抗している。その司令塔であり、完全なるサボタージュを主導したのが法制次長の横畠裕介だ。
 野田内閣が目指すのはいわゆる「駆けつけ警護」を可能にするための法的整備。攻撃に晒された他国軍や非政府組織(NGO)などを自衛隊が援護・救出するためのものだ。これまで政府は憲法解釈で禁じている海外での武力行使に繫がる恐れがあるとして認めてこなかったが、自らが攻撃を受けなければ「見殺し」にする国際的に非常識な代物で、自民党時代から課題となってきたことは周知の通り。
 官房長官の藤村修は、首相・野田佳彦の指示の下、防衛大臣の森本敏や外務大臣の玄葉光一郎と調整を重ね、七月五日には非公式の三閣僚会合で、受け入れ国が自国の警察に認めている範囲内での武器使用を認めることで合意した。実はこの時点では法制局側も「一定の条件下であれば駆けつけ警護は可能」と渋々認めていた。
 ところが、法制局は国会会期末までの時間稼ぎを始める。この案件が法制局で滞留していたことは既に報じられているが、法案の検討などの手続きは一切おこなわれていなかった。完全に放置して時間切れを狙っていたのだ。七月上旬、横畠が藤村と協議した際、横畠はあろうことか「首相や官房長官の指示は正式に受けていない」と言い出した。政府関係者の一人は「首相肝煎り案件の指示書が届かないことなどありえない」と語る。業を煮やした藤村がその場で首相の指示書を示すと今度は、「内部の行き違いで私の元に届いていなかった」と子供のような言い訳を始めたのだ。
 横畠の抵抗はこれにとどまらない。藤村が内閣、防衛、外務の三府省と法制局の局長級協議を始めるよう求めたところ、横畠は局長級を課長級に格下げすることを主張したのだ。駆けつけ警護を握りつぶすためになり振り構わない。

 記事は2015年7月号だが、読めばわかるように、民主党政権の野田内閣の時代であり、横畠裕介氏は「次長」のままである。
 この記事も多面的で面白いが、現在の民主党があたかも忘却しているかのようだが、「野田内閣が目指すのはいわゆる「駆けつけ警護」を可能にするための法的整備」とあるように、民主党政権下で今回の法改正の軸の一つ、「駆けつけ警護」の法整備は進められていた。
 というか、実際には今回の法改正の他の面もそうした弥縫策の尻ぬぐい的な法整備で、ことさらに新規に騒ぎ立てるような内容でないことは改正の全文を読めばわかるだろう。
 記事の話題に戻るが、この記事の真偽は検証すべきだが、とりあえずこの文脈で読んでいくと明白なように、横畠氏について「駆けつけ警護を握りつぶすためになり振り構わない」と評価している。
 現在の文脈で読み替えれば、おそらく安倍・小松ラインの法整備について、ある意味では純粋法制局的な横畠氏が抵抗していたということになる。くりかえすが、この真偽はわからない。
 しかし、横畠氏についての同記事の素描はおそらく妥当だろう。

 横畠は検事出身で一九九九年八月に法制局に出向、総務主幹、第二部長を歴任し、「次の法制局長官が確実視されたエース」(法制局関係者)だ。過去にも、安倍晋三内閣が集団的自衛権の行使容認を目指して懇談会を設置した際、第二部長だった横畠は、当時の法制局長官の宮崎礼壹とともに「強引に推し進めれば辞表を出す」と迫った過去がある。
 なぜここまでかたくなに抵抗するのか。法制局関係者の一人は「法制局の人間にとって、一番大事なのは、過去の政府解釈をできるだけ傷つけず次に引き継ぐこと。これができなければ出世の目はない」と解説する。

 私の印象では、横畠氏は「過去の政府解釈をできるだけ傷つけず次に引き継ぐこと」を重視していただろうとは思える。このことは先の井上教授の意見とも合うので、私が嘆息した点だった。
 それでも、それが横畠長官の「采配」であったかというと、そこはわからない。法改正の全体からすると、小松長官時代の構想は感じられるし、つまり、法制局的には異例な外務省的な視点でなされた法改正という印象は強い。
 その印象を強めたのは、13日の衆院平和安全法制特別委員会中央公聴会の外交評論家の岡本行夫氏の発言だった(参照)。彼は実質的には外務省の親米派の代弁者でもある。

 本委員会が私の意見を聞いてくださることを大変、光栄に存じます。まず平和安全法制のうち、集団的自衛権の議論に関して一言申し上げます。内閣法制局が作りました1972(昭和47)年政府見解はすべての集団自衛権を他国に加えられた武力攻撃を阻止する権利と定義しました。つまり日本国土を直接守る個別的自衛権以外の武力行使は、すべてが他国を守るための行為であり、従って憲法違反だとされたわけです。しかし、このいささか荒っぽい区分けを持ってしては、日本は1980年ごろから変容した国際情勢に対応できなくなりました。
 日本と日本人を守るための集団的自衛権というものの存在を認めなかったためであります。例えば多数の日本船に外国船が混じった船団があります。それを海上自衛隊が守ることは相手が国または国に準ずる組織であれば、集団的自衛権の行為に当たりますが、この海上自衛隊の行動は他国を守る行為なのでしょうか。
 例えばこの委員会およびその他の場所で何人もの元法制局長官の方々が、今回の平和安全保障法制は違憲であり、撤回すべきだと発言しておられますが、私はむしろ国際安全保障環境の変化をみれば、行政府の部局である法制局が直接的な国土防衛は以外はすべて黒と判断してきたことが果たして海外で日本人の生命と財産を守るために適切だったのかどうかを考え直す時期だと思うのです。
 どのように国際環境が変化してきたのでしょうか。政府見解が出された1972年は可能性の低い米ソの軍事衝突さえ起きなければ、日本人の生命や財産が海外で危険に脅かされる事態をほとんど考えなくてもよい時代でした。しかし、その後、情勢は激変しました。北朝鮮の核ミサイル開発や中国の膨張主義などもありますが、日本にとって生命線である中東方面からのシーレーンをめぐる情勢を考えただけでも、その変化はただちに分かります。

 つまらない毎度のお話のように思えるが「行政府の部局である法制局が直接的な国土防衛は以外はすべて黒と判断してきたことが果たして海外で日本人の生命と財産を守るために適切だったのかどうかを考え直す時期だと思うのです」という点が興味深い。そこに小松元長官の思惑と法務局との対立のもう一つの絵が見える。
 冗長ではあるが、国会発言なので気兼ねなく引用したい。次の部分は次の話題の前段である。

 1979年にイラン革命が、1980年からはその後9年間続くイラン・イラク戦争が始まり、それ以降、ペルシャ湾情勢は危険を伴うものに変化しました。湾内の民間船舶にイランのミサイルが発射され、無数の浮遊機雷が設置されていた時期もありました。
 ホルムズ海峡を通ってインド洋に出れば、アフガニスタンのタリバンが麻薬と武器を輸送するルートです。マラッカ海峡を通って日本に向かえば、その先は中国が支配しようとしている南シナ海が広がっています。一方、欧州からスエズ運河、バグエルマンデグ海峡を経てアラビア海に出る日本の船舶はソマリア海賊が待ち受けるアラビア海峡を通ります。2000年以降でもソマリア海賊の襲撃は1000回を超え、4000人を超える人質が取られました。
 この膨大な海域で日本人の生命と船舶を守ることは日本単独では無理です。日本の護衛艦は1990年代には60隻ありましたが、予算上の理由で現在47隻にまで削減されています。このわずかな護衛艦で2600隻の商船隊を守ることはできません。日本は各国の海軍と共同しての護衛であります。海賊からの商船隊護衛を考えれば、分かると思います。自衛隊の護衛艦は派遣依頼、今年の5月までに663隻の日本の民間船舶を護衛しましたが、同時に2900隻以上の外国船舶を護衛し、海賊の襲撃から守ってきているのであります。日本人にとっての誇りです。

 その上で。

 そして、他国の海軍も外国と日本船舶を一緒に護衛しています。現在、海上自衛隊がやっていることは海賊対処法に基づく警察行為でありますが、相手が国または国に準ずる組織に変われば、自衛隊の行動は集団的自衛権に変わりますから護衛任務から離れなければならなくなります。イスラム国と称するISILは国に準ずる組織であると思います。彼らの勢いは減っていません。考えてほしいのです。海上自衛隊が襲撃してきた海賊を撃退した後に、ISILを襲撃したらどうなるのか。現在の法制では海上自衛隊は拱手、傍観しなければなりません。どう考えてもおかしい。
 弱い海賊に対してすら護衛艦を出動させて警護しているのに、より強大な襲撃者が現れれば、どうぞご自由に道を空けるのでしょうか。この法制に反対する人々がここのところをどう考えているのか分かりません。国際護衛艦隊は仮定の議論ではありません。1987年、イランの攻撃から湾内の商船隊を守るための国際護衛艦隊が組織され、日本も参加を要請されましたが、政府見解に縛られる日本は、護衛対象の7割が日本関係船舶であったにもかかわらず、参加は集団的自衛権の行使にあたるとして断りました。その結果、米国、英国、フランスなどの艦隊は日本船の護衛に当たりました。陸上においても内戦やテロが激増しています。

 要点は、「政府見解に縛られる日本は、護衛対象の7割が日本関係船舶であったにもかかわらず、参加は集団的自衛権の行使にあたるとして断りました。その結果、米国、英国、フランスなどの艦隊は日本船の護衛に当たりました」ということで、外務省的にはこれでは日本が西側諸国のなかで今後存立しえないという危機感を持っていることがわかる。
 従来の弥縫策の仕組みの説明も面白い。

 根拠法規を持たない海上自衛隊は苦肉の策として、当時の防衛庁設置法第5条の所掌事務の遂行の調査および研究ができるとの項目を援用し、米艦隊の退避行動を調査するという理由を付けて調査しました。それも日本の領海内だけでした。

 実際のところ、弥縫策によってかなりのことができる。憲法だって、村山内閣ができるまでは、自衛隊の存在自体、憲法学者の大半が違憲として判断していたものだった。それが村山富市元首相のお言葉で、事実上合憲になったのである。誰もこれを独裁とは批判しなかった。いや、吉本隆明だけが罵倒を投げていたな。
 そうした国是無き国是の日本では、法改正しようがしなかろうが、実態に即して、法には実質的に大きな差は生まれない。岡本氏が強調している大使館の武官派遣も民間軍事会社を使えばよいのである。自衛隊イラク派遣でも日本はオランダ軍に守ってもらっていた(参照)。平和憲法によって自衛隊がオランダ軍を援護できないかのように見られていた。それでも、当時の公明党の神崎代表は、憲法改正なく出来ると考えていた。「神崎氏「自衛隊がオランダ軍援護可能」 英紙が発言報道」(参照)。

 公明党の神崎代表は英紙フィナンシャル・タイムズのインタビューに対し、イラクへの自衛隊派遣に関連して「自衛隊がオランダ軍を助けられないのは奇妙な現象だ。国際法に基づく限り、オランダ軍を助けることは、憲法改正ではなく解釈で可能だと思う」と述べた。サマワで治安維持にあたるオランダ軍が攻撃を受けた場合、現行法でも自衛隊が援護できるとの認識を示した。10日付の同紙が伝えた。
 神崎氏は「イラクでの自衛隊の限定的な行動を支持するのであり、憲法の理念の全面的な見直しを支持するものではない」とも語り、憲法が禁じる集団的自衛権行使との関係や、どのような法理論のもとで自衛隊の援護が認められるのか、などには言及していない。
 政府は他国の部隊を援護すれば「武力行使との一体化」とみなされる恐れがあるため、イラクでの自衛隊の武器使用について「隊員や自己の管理下に入った者などを守るため、やむを得ない場合」に限定している。石破防衛庁長官は国会で「どの国も自分の部隊は自分で守るのが当たり前だ。基本的に、オランダ軍がやられて日本が助けに行くことは予定していない」と答弁している。 (02/13 03:04)

 同じような事態になれば、憲法を改正しなくても弥縫策を積み重ねていけば、神崎氏がいうように、自衛隊による他国軍の援助ができるのではないだろうか。言霊の幸ふ国日本である。穢れた「集団的自衛権」という言葉を使わなければよいのである。法制局だって、その言葉を安保法改正に盛り込んではいない。
 で、結論は?
 戦後より言ひ伝て来らく、そらみつ大和の国は平和憲法の厳しき国、言霊の幸はふ国と語り継ぎ言ひ継がひけり。今の世の人もことごと目の前に見たり知りたり、人さはに満ちてはあれども高照らす。あなかしこ。
 まあ、「安保法制について政府の思惑と法制局の考えは違うのではないかな」という感慨を少し文章で説明したというだけであるのだが。
 
 

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