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2015.07.16

安保法制が否決されてもおそらく何の変化もないだろう

 安保法制については、国民が民主主義の手順に沿って合意していけばよいことなので、特に言及すべきことはないが、この間、ちょっと気になったことなどもあったので、備忘をかねて書いておきたい。
 個別名を出すのもなんなのでぼかすが、この議論に比較的熱心に言及している論者が、この法案(法改正)の原文を読んでいないようだったのだったの知って意外だった。すでに書いたように、私はこうした事態ではとりあえず一次資料に当たることにしている。今回の法案についてもそうである(参照)。そして思ったことはとても難しいということであった。自分の理解を超えていると言っていい。このことはすでに書いたので繰り返さないが、それでも原文を読めば簡単にわかることがあった。私のごく基本的な誤読でなければ、「集団的自衛権」という言葉はこの法案には含まれていないということだ。
 ではこの法案は「集団的自衛権」について扱っていないのかというとそこが難しい問題だった。簡単に整理すると、法の言葉としては「集団的自衛権」は含まれていない。ではなぜ「集団的自衛権」が問題となるかというと、現政府が、今回の改正の解釈として、これは集団的自衛権である、としたということである。つまり、行政の理解として集団的自衛権として解釈したということで、法案段階でいうなら、与党がそのように解釈したということである。
 このことは別の言い方をすれば、まったく同じ法を、これは集団的自衛権ではない、と解釈することもできるということだ。詳細な議論は省略するが、維新の党の対案の本質はそのようなものであったし、民主党の国防議論についても、実際には同等であると思えた。そうであるなら、この問題は、「集団的自衛権」という修辞を巡る空騒ぎであるとも言える。
 重要なことは、ではこの法改正は何を語っているのか?ということである。これはごく簡単に言える。日米軍事同盟の「新ガイドライン」について、国内法を整備したということだ。修辞に対する実体は「新ガイドライン」にある。なので、今回の法案を仮に国民の合意で廃案にするとしても「新ガイドライン」がそのままであれば、まったく実際的な意味はもたない。そしておそらく、そのことは可能である。
 今回の法改正は、なんら新しい事態を規定したものではなく、「新ガイドライン」を統合したより弥縫策ではない法整備という意味合いしかない。なので、現状ままの弥縫策でも、特段問題はない。あるいは、これは集団的自衛権ではない、と解釈すればいいだけのことである。
 以上のことは5月18日の予算委員会の小野寺五典・衆議院議員の質問の背景にあったことである。


小野寺五典・衆議院議員
 我が国の近隣で武力紛争が発生し、多くの日本人が救助を求めている事態を想定します。この紛争当事国双方がミサイルや砲撃を繰り返し、危険な状況になれば、当然、民間の航空機は飛行禁止となります。民間船舶も運航を停止することとなります。この場合、相手国の要請があれば、自衛隊の輸送船が日本人の救出に当たることができます。
 しかし、その隻数には限界があるため、多数の日本人を退避させるために、アメリカ軍の輸送船などを共同でお願いし、輸送することになります。このことは、日米の防衛協力ガイドラインにも規定があります。これにより、米軍の輸送艦が日本人を含めた市民を輸送して、我が国に退避させることになります。
(中略)
 しかし、まだ日本が攻撃されていないという時点で、日本人を助けるために自衛隊の船が公海上において武力を行使したら、この行為は国際法上どのように判断をされるか、外務大臣にお伺いしたいと思います。

 この事例に則して、「この行為は国際法上どのように判断をされるか」という解釈の問題である。対する、岸田文雄外務大臣の回答は「国際法上、この事案が集団的自衛権に該当する可能性がある」ということだった。
 つまり、国際法上はそのように解釈されるだろう、ということであって、日本が主体的に「これは個別的自衛権である」と主張するなら、それはそれで、終わり、という話でもある。その前提の上で国内法を整備しても主権国日本がやっていることにすぎない。
 ただしその場合、どうなるかというと、小野寺議員が述べたように、法の言葉で捕捉されない事態において、法のない対応が発生しうる可能性があるということだ。そしてそれが自衛隊に死を強いるようなことになるかもしれないというのが議員の懸念でもあった。
 今回の法改正は、法の言葉としては「集団的自衛権」がない。しかし、これは国際的な常識から見れば、「集団的自衛権」に相当するだろうという解釈である。にもかかわらず、日本国憲法の平和理念からすればそれは許されない「可能性がある」ので、そこで無制限な「集団的自衛権」ではないのだということで、これに限定が加えられた。
 具体的に自衛隊法の改正部分を見てみよう。

現行
第七十六条 内閣総理大臣は、我が国に対する外部からの武力攻撃(以下「武力攻撃」という。)が発生した事態又は武力攻撃が発生する明白な危険が切迫していると認められるに至つた事態に際して、我が国を防衛するため必要があると認める場合には、自衛隊の全部又は一部の出動を命ずることができる。この場合においては、武力攻撃事態等における我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全の確保に関する法律(平成十五年法律第七十九号)第九条の定めるところにより、国会の承認を得なければならない。

 どのように改正されるだろうか。

改正
第七十六条 内閣総理大臣は、次に掲げる事態に際して、我が国を防衛するため必要があると認める場合には、自衛隊の全部又は一部の出動を命ずることができる。この場合においては、武力攻撃事態等及び存立危機事態における我が国の平和と独立並びに国及び国民の安全の確保に関する法律(平成十五年法律第七十九号)第九条の定めるところにより、国会の承認を得なければならない。
一 我が国に対する外部からの武力攻撃が発生した事態又は我が国に対する外部からの武力攻撃が発生する明白な危険が切迫していると認められるに至つた事態
二 我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある事態

 改正の大きなポイントは二つある。まず「次に掲げる事態」として事態がより限定化されたこと。もう一つは「存立危機事態」である。実際には、存立危機事態が追加されたために、その限定が必要になったということだ。そして、この存立危機事態に集団的自衛権が関連しているということでもある。
 別の言い方をすれば、「存立危機事態」を含めなければ、この改定の大半は不要ということになる。そして先の議論に関連するのだが、修辞的に「存立危機事態」を言葉として表現せず現行法の「我が国に対する外部からの武力攻撃」に含めることも可能といえば可能だろう。
 小野寺議員が、「我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生」として挙げた例に即してみよう。日本人を乗せた船が米軍船であろうが、乗っているのは日本人なのだから、「我が国に対する外部からの武力攻撃」と解釈できないでもない。
 では今回話題の「集団的自衛権」の実態である「存立危機事態」とはなにか。これも改正案で規定されている。

四 存立危機事態 我が国と密接な関係にある他国に対する武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある事態をいう。

 今回の法改正はかなり込み入っているが、なんどか読み返せば、最大の要点は、現行法制に「存立危機事態」を組み込んだからだと言える。そして、この存立危機事態とはどういうことかというと、実際には、米国と軍事同盟を結んでいる日本国はその同盟なくして存立ができない状態と理解してよいだろう。
 この帰結は、一部で安倍政権の独走のように受け止められているが、そもそも日本国の成立そのものが、米国との軍事同盟を基盤にしている以上、むしろ当然の帰結であったかもしれない。というのも、1946年の日本国憲法は連合国軍(国連)の占領下でおそらく便宜的に作成されたもので、前文にある「日本国民は、恒久の平和を念願し、人間相互の関係を支配する崇高な理想を深く自覚するのであつて、平和を愛する諸国民の公正と信義に信頼して、われらの安全と生存を保持しようと決意した」の「諸国民」は当時の文脈では連合国を意味していた。本来なら、この「諸国民」は少なくとも連合国の総意であるべきだたが、日本の独立の契機となる1951年のサンフランシスコ条約(Treaty of Peace with Japan)の元になるサンフランシスコ講和会議で中国(国民党)は招待もされず、参加したソ連は講和条約には署名しなかった。日本とソ連(ロシア)の間では未だに厳密には独立の承認がないに等しい。実際のところ日本が1952年に独立したのは米国の承認によるものであった。
 このサンフランシスコ条約だが、同日ということからも明白なように、米国との間で結ばれた日米安保条約(Treaty Between the United States and Japan)と一体のものである。日本は米国との軍事同盟によって米国から国家承認されたということである。日本という国家そのものが、日米安保条約に拠っている。同年の条約はその後改正もされたが、実質的な変化はない。ようするに、日本国自体、米国との軍事同盟によって存立している状態に変化はない。
 それでよいのかということで、この最初の改定では60年安保として大きな国民運動となり、70年にもあった。私は1957年生まれなので、後者はまざまざと見ていたし、前者についてもよく聞かされてきた。あの時代の国民運動に比すものはその後はない。結局のところ、日本が日米軍事同盟によって存立したことを日本人の歴史が認めたということであり(理由は単純に経済的な理由だろう)、その内実は、解釈改憲の形で占領下の成文の憲法に暗黙に追加され、そして今に至った。そこからなんの変化もない日本国となったという以上がこの法改正にはないということでもあるだろう。
 とはいえ、わざわざ法改正として法に盛り込む必要があったかだが、小野寺議員が挙げた例には新ガイドラインに関連する背景があった。少し込み入っているが触れておきたい。
 この話題は、2014年6月16日朝日新聞朝刊一面「「米艦で邦人救出」想定、過去に米は拒否 集団的自衛権」(参照)が興味深い。

 大詰めを迎えた集団的自衛権の行使をめぐる与党協議で、朝鮮半島での有事(戦争)で「避難する日本人を乗せた米艦を自衛隊が守る」との想定が、注目を集めている。しかし、過去の日米交渉で米側はこの場合の日本人救出を断っていた。首相がこだわり、行使に慎重な公明党もこれなら容認できるとみる想定だが、現実には「日本人の米艦乗船」は極めて困難だ。
 「近隣諸国で紛争が起こって、逃れようとする邦人を輸送する米国の船が襲われたとき、その船を守れなくていいのか」
 11日の党首討論。安倍晋三首相は朝鮮半島の有事を念頭に訴えた。集団的自衛権行使の検討を表明した5月15日の会見でも、この例をパネルで示して強調。公明党も「この例に絞るなら集団的自衛権を認められる」(関係者)として、「限定容認」する方向で調整に入った。
 北朝鮮と向き合う韓国に在住する日本人は約3万人。「米艦による日本人救出」とは、戦争が起きた時に日本への避難民を運ぶ船や飛行機が足りないとみて、米軍に輸送の一部を依頼する想定だ。首相や公明がこの例に着目するのは、日本が直接攻撃を受けていない時に米軍を守るのは集団的自衛権の行使に当たると主張できる一方、日本の近くで日本人の命を救うと訴えれば、国民の理解も得やすいと考えるからだ。
 しかし実際には、朝鮮半島の有事で現地から日本の民間人らを米軍が避難させる計画は日米間で一度議論されたものの、最終的に米側に断られた経緯がある。
 両国は1997年、78年につくられた「日米防衛協力のための指針」(ガイドライン)を改定する際、朝鮮半島有事で日本が米軍を支援する見返りとして、避難する日本人を米軍が運ぶ「非戦闘員救出作戦」(NEO)を協力分野に加えることで合意。対日協力の目玉になるはずだった。
 しかし98年にガイドラインに基づく協力内容を定める周辺事態法をつくる際、米側の強い意向でNEOはメニューから外された。
 97~98年の交渉や法案づくりに関わった当時の政府関係者によると、米軍が海外の自国民らを救出・保護する作戦では、国籍による4段階の優先順位があるという。「米国籍、米国の永住許可証の所有者、英国民らが優先で、日本人は最後の『その他』に位置づけられていると説明された」
 朝鮮半島からの日本人救出をめぐる日米の協議は、その後も進展していない。首相ら政府は年内に集団的自衛権の行使容認を決める前提で、米国とガイドラインの再改定交渉に臨む方針だ。しかし、政府関係者は「再改定の主要なテーマにも邦人救出は入っていない」と語る。(土居貴輝)

 この朝日新聞報道をどう理解するかは難しい。まず、朝日新聞報道にある1997年改定の「日米防衛協力のための指針」(参照)で該当箇所を強調してみよう。

(ハ)  非戦闘員を退避させるための活動
 日本国民又は米国国民である非戦闘員を第三国から安全な地域に退避させる必要が生じる場合には、日米両国政府は、自国の国民の退避及び現地当局との関係について各々責任を有する。日米両国政府は、各々が適切であると判断する場合には、各々の有する能力を相互補完的に使用しつつ、輸送手段の確保、輸送及び施設の使用に係るものを含め、これらの非戦闘員の退避に関して、計画に際して調整し、また、実施に際して協力する。日本国民又は米国国民以外の非戦闘員について同様の必要が生じる場合には、日米両国が、各々の基準に従って、第三国の国民に対して退避に係る援助を行うことを検討することもある。

 該当文書を参照すると朝日新聞にありがちな誤報のようにも思えるが、重要なのは「98年にガイドラインに基づく協力内容を定める周辺事態法をつくる際、米側の強い意向でNEOはメニューから外された」という点で、つまり、先の小野寺議員が挙げた例は、「周辺事態法」で消化される方向だった。基本的に民主党としてもそうした方向だろうと思われる。
 この朝日新聞報道については防衛庁側から即座に異論が出た。2日後の産経新聞「朝日の「邦人輸送を米軍拒否」報道否定 米艦防護「現実的な重要課題」と防衛省」(参照)ではこう報道されている。

 政府が、集団的自衛権の行使などの安全保障制度の見直しに関して提示した「邦人を輸送する自衛隊の米艦防護」という事例に対し、一部メディアが「過去に日本人の救出を米国側は断っていた」として現実性がない論議だと批判した。しかし、現行の日米防衛協力の指針(ガイドライン)には日米両国が避難民の退避で協力する規定が存在し、防衛省幹部も「米国は拒否していない」と真っ向から否定する。
 朝日新聞は6月16日付朝刊1面(東京本社発行)で「『米艦で邦人救出』米拒む」との見出しで記事を掲載した。
 記事によると、米国は国籍に応じて4段階の救出・保護を行う作戦をとり、日本は最も最後の段階に位置づけられているという。その上で「過去の日米交渉では米側は日本人救出を断っていた。現実には『日本人の米艦乗船』は極めて困難だ」と報じた。
 平成9年の日米ガイドライン改定に基づいて作られた周辺事態法について「避難する日本人を米軍が運ぶ『救出作戦』が、米側の強い意向でメニューから外された」ともした。
 ところが、現行のガイドラインは、周辺事態における「非戦闘員の退避」に関し「日米両国はおのおのの能力を相互補完的に使用しつつ、輸送手段の確保、輸送にかかるものを含め、非戦闘員の退避の実施で協力する」としている。ガイドラインを受けて、日米両国は在外邦人の輸送訓練を毎年のように行っている。
 米国が邦人を輸送したケースもある。1998年にはエチオピアと紛争していたエリトリアにいた3人を軍用機で運んだ。2011年には治安が悪化したリビアから4人をチャーター船で輸送している。
 防衛省の辰己昌良報道官は17日の記者会見で「ガイドラインに関連して自衛隊法に(邦人輸送の)規定が整備された。米側の意向で周辺事態法に盛り込まれなかった事実はない」と朝日新聞の報道を否定した。
 防衛省幹部は「米艦の邦人輸送は有り得る事態だ。現実に対応すべき重要課題だ」と指摘する。

 朝日新聞報道の真偽についてはここでは扱わないが、「ガイドラインを受けて、日米両国は在外邦人の輸送訓練を毎年のように行っている」というのは事実としてよいだろう。他の資料からもうかがわれる(参照)。
 議論が煩瑣になったようなのでまとめると、現実として、新ガイドラインを元にした米軍と自衛隊によるによる在外邦人輸送は、そうした事態想定のもとで実施されると見てよく、ゆえに周辺事態法で整備されようとしてきた。
 だが、周辺事態法であろうが実態は集団的自衛権で変わりなく、現実を法整備で追認する形で今回の法改正になったと見てよい。ゆえに、この法案が否決されても現実上の変化は、おそらくなにもないだろう。
 
 

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